На последнем апрельском заседании комитет Госдумы по труду, соцполитике и делам ветеранов рекомендовал палате принять в первом чтении проект закона о соцобслуживании населения, внесенный правительством. Голосование пройдет ближе к концу мая. Комитет принял решение составить межфракционную рабочую группу для доработки проекта ко второму чтению.
Коллектив Минтруда (ранее - Минздравсоцразвития) разработал и вынес на общественное обсуждение уже второй вариант “закона о соцобслуживании”. Первый проект признали “сырым” даже разработчики - он вызвал шквал претензий и в прошлом году сгинул на стадии “конечных согласований” в ведомствах. Нынешний вариант документа премьер-министр утвердил в марте, после чего проект прислали в Думу.
По словам замминистра труда Алексея Вовченко, представлявшего проект депутатам, законопроект выделяет две основные составляющие системы соцобслуживания населения: государственная социальная помощь и социальное обслуживание.
Государственная социальная помощь - это “все, что связано с выплатами, предоставлением социальных гарантий в денежной форме, пособиями”. Область социального обслуживания относится к льготникам, которые попали в тяжелые жизненные обстоятельства, утратили здоровье и которым органы соцзащиты населения должны оказывать прямые услуги.
По словам Вовченко, соцуслугами в России пользуются около 19 млн человек - пожилых, инвалидов, семей с детьми. Государство будет делать ставку на “профилактику трудных жизненных ситуаций”, стараться по максимуму продлить “пребывание получателя соцуслуг в привычной и благоприятной социальной среде и уходить от стационарной формы соцобслуживания как приоритетной. По словам замминистра, это позволит человеку “получать услуги на дому”, а не регулярно ложиться в стационар.
При обсуждении проекта разгорелся спор: оппозиция (коммунисты Николай Коломейцев и Алевтина Апарина) заявила, что документ “вредительский” и в новом проекте они не видят ничего, кроме “дальнейшего сброса всех расходов с госбюджета на нищие регионы”. А те, спрогнозировал Коломейцев, “потом сбросят на еще более нищие муниципалитеты”. Вовченко слегка обиделся: “У нас на федеральном уровне в этой сфере и полномочий никаких нет, кроме нормативно-правового регулирования - нам и передавать-то регионам уже нечего! Все это - собственные полномочия субъектов РФ, которые у них уже давно, а в новом законе они всего лишь конкретизируются”. Потом замминистра смягчился и обещал “подумать, как добавить Центру полномочий, дабы избежать излишней дифференциации объема соцпомощи по регионам”. Кстати, Минтруд, согласно этому документу, будет лишь управлять госсобственностью, используемой для соцобслуживания. Как признался Вовченко на заседании комитета, “у нас на федеральном уровне осталось только два учреждения соцобслуживания, которые в ведении ведомства находятся как бы по традиции, - это Сергиево-Посадский дом для слепоглухих детей и интернат в Переделкине для престарелых”. Все остальное, по его словам, “давно передано на уровень субъектов РФ, и больше на федеральном уровне ничего нет, фактически ни копейки”.
Как отмечают эксперты, некоторые положения документа действительно чисто декларативные и не предполагают механизмов их реализации. Например, положение о доступности социального обслуживания (ст. 6). Сюда входят нормы о приближенности поставщиков соцуслуг к месту жительства получателей, о “достаточности ресурсов” у поставщиков услуг, об их многообразии и конкуренции (чтобы гражданин мог выбирать). Все они не имеют оценочных критериев и целиком “завязаны” на возможности и желании региона, точнее его руководителей.
Утверждение почти всех “сопроводительных” подзаконных актов для реализации положений будущего закона делегировали регионам. Те будут утверждать: подушевые нормативы финансирования соцуслуг, порядок определения нуждаемости гражданина в соцуслугах, порядок признания человека находящимся в трудной жизненной ситуации, порядок направления россиян в специальные стационары соцобслуживания, типовую форму заявления о предоставлении соцуслуги, типовую форму индивидуальной программы предоставления соцуслуг, предельную величину среднедушевого дохода для предоставления соцуслуг за плату. Более того, регионам “ниспослали” даже полномочия по установлению стандарта соцуслуги и требований к нему, а также типовых перечней видов соцуслуг.
Такую децентрализацию опротестовали практически все комитеты ГД, в том числе возглавляемые единороссами. По убеждению законодателей, базовые требования к стандартам, видам и условиям предоставления соцуслуг необходимо прописывать на федеральном уровне (и желательно контролировать их исполнение), ну а регионы - согласно местным особенностям и финансовым возможностям - смогут их дополнять и расширять. Иначе даже приблизительного равенства граждан при оказании им соцуслуг достичь будет невозможно - а ведь это одна из главных целей законопроекта...
Андрей Исаев, первый зампред ФНПР, председатель комитета ГД по труду, соцполитике и делам ветеранов (“ЕР”):
- Необходимость разработки нового закона о социальном обслуживании населения, что называется, не только назрела, но и перезрела. Необходимо кардинальное обновление законодательной базы в этой области, поскольку действующие законы устарели. По новому закону в России можно будет задействовать не только общепризнанные стационарные методы оказания помощи, когда людей помещают в дом престарелых или в дом инвалидов, но и расширить возможности предоставления помощи на дому (с выездом к нуждающимся). По самым скромным подсчетам в России до 34 млн человек нуждаются в социальной помощи. Мы понимаем, что от качества этого закона будет зависеть их судьба, поэтому мы договорились с правительством о том, что в весеннюю сессию проголосуем только в первом чтении, а ко второму серьезно его доработаем. Мне, как председателю профильного комитета, ответственного за прохождение закона в ГД, поручено сформировать и возглавить межфракционную рабочую группу по доработке документа ко второму чтению. Попросим представителей всех фракций войти в ее состав.
Владимир Вшивцев, вице-президент Всероссийского общества слепых:
- Вопросов по законопроекту у нас очень много. Так, большинство регулирующих полномочий делегируются субъектам РФ. В этом есть немалая опасность дезорганизации работы всей системы. Да, понятно стремление федеральных властей сократить обязательства госбюджета и переложить бремя финансирования на регионы. Но все-таки регулятором должен быть Центр. Именно он должен разрабатывать стандарты соцпомощи, которые будут действовать после принятия закона. Иначе получим вопиющее неравенство по регионам - по методике, по формам определения того, что должен получать человек, по объему и качеству соцуслуг, наконец. У нас более 80 субъектов РФ, где доходы работодателей, уровень жизни сильно разнятся. Стандарты должны прописывать именно то, что нужно человеку.
Другая опасность - правовой вакуум, “временной лаг” длиной в год - два. Поясню. На недавней коллегии Минтруда в середине апреля премьер-министр указал, а глава Минтруда подтвердил, что закон должен вступить в силу с 2014 года. И во внесенном в Думу проекте это записали. Но в нем есть ряд статей, которые вступают в силу либо с января 2015 года, либо с января 2016 (ст. 21, 23, 32, 33 и 34-я. - В.Б.). Так, лишь с 1 января 2016 года вступит в силу базовая статья, определяющая порядок предоставления услуг! Вопрос: а до 2016 года как людям быть, если один закон (“старый”, от 1995 года) уже работать не будет, а другой - еще не заработает?
Кстати, до сих пор не ясно, как вся эта система будет работать. Там масса спорных положений. Часть получателей теперь будет получать соцпомощь на основе соцконтракта, остальным - пропишут весьма запутанную технологию “запроса” и получения соцуслуги. В законопроекте описана целая цепочка, которую должен будет пройти претендент-льготник. Сначала определяется степень нуждаемости человека в предоставлении услуги, рассматривается его аргументация, далее он подает “окончательное” заявление, потом для него разрабатывается индивидуальная программа, определяется поставщик услуги... Потом человек отправляется на комиссию, она принимает окончательное решение об удовлетворении его запроса, и т.п. Я сомневаюсь, что большинство людей вообще хоть как-то представляют себе эту цепочку. И уж точно многие просто не захотят по этим “кругам” ходить.
В принципе, впечатление от взаимодействия с Минтруда двоякое. Организации инвалидов активно работают с министерством, пытаются выработать единые подходы. Проблема в том, что итоговые предложения министерства по результатам взаимодействия насчет поправок к законодательству приходят к нам очень поздно. Подчас мы получаем документы на общественное заключение уже перед внесением их в правительство - для консультаций с другими ведомствами. Хотелось бы установить четкий срок исполнения обязательств, чтобы нас своевременно информировали, и у нас было время “отрабатывать” документы. Из-за нынешней практики мы, инвалидные организации, получаем на выходе выхолощенный проект документа, куда 90% наших предложений не включены, где наши интересы не учтены - а потом делаются заявления, будто проект включает согласованные с инвалидными организациями предложения. Я бы более осторожно подходил бы к таким заявлениям. Так что у нас с правительством и профильным министерством есть противоречия. Мы бы хотели, чтобы их не было.
Андрей Гудков, замруководителя департамента социального развития ФНПР:
- Законопроект надо принимать, но к нему есть ряд существенных замечаний. Он требует тщательной доработки для того, чтобы сделать его реальным и действенным. Скажу лишь о некоторых недостатках проекта, которые видны мне как экономисту. Вот ст. 36 - “финансовое обеспечение соцобслуживания”. (Узаконивает четыре источника финобеспечения: средства бюджетов, благотворительные взносы и пожертвования, плата получателей соцуслуг, доходы от предпринимательской деятельности. - В.Б.) Представьте себе ситуацию: один человек другому нанес вред (в драке, например), и суд присудил некую сумму возмещения вреда. По этому законопроекту она может быть использована для соцобслуживания, как плата? По тому перечню, который изложен в проекте, - вроде бы нет такой возможности. Или другой пример: человек служил Родине, стал инвалидом, его силовое ведомство хочет ему помочь, предусмотрело для этого средства в смете расходов - это может считаться источником средств для финансового обеспечения соцобслуживания? Опять нет, разве что относить их к “источникам от иной деятельности”, но это ведь должно быть уточнено...
Кроме того, сейчас, согласно ФЗ-125 (о страховании от несчастных случаев и профзаболеваний), предусматривается, что страховщик, Фонд соцстраха обязан оплачивать расходы по соцобслуживанию инвалидов труда. Могут ли стать источником финансирования средства таких страховщиков, социальных фондов? Тоже непонятно, никакой конкретики. Далее, распространена такая современная форма, как дополнительное, в основном корпоративное, социальное страхование от несчастных случаев на производстве. И здесь страховщик, наряду с выплатами, по закону тоже может быть обязан (по контракту) оплачивать расходы по соцобслуживанию инвалидов труда. Так могут ли быть использованы для соцобслуживания эти средства? Тоже нет, по крайней мере, все вышеизложенное не прописано в ст. 36, не вытекает из нее. Это серьезнейшая недоработка. Выход здесь может быть следующий. Либо переработать полностью раздел, который эти вопросы охватывает, либо ввести в проект новый раздел, где все это надо прописать. Если в итоге это не будет установлено, тогда финансовая база такого вида соцпомощи будет обеднена, мягко говоря. Это при том, что она и так мизерная в масштабах страны...