В правовой департамент аппарата ФНПР и рубрику сайта ФНПР “Бесплатная юридическая консультация” постоянно поступают вопросы, связанные с применением законодательства субъектов Российской Федерации по вопросу присвоения звания “Ветеран труда”. В предлагаемом материале рассматриваются юридические и практические аспекты присвоения этого звания.
После вынесения Определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 27.09.2013 № 34-КГ13-7 работники профсоюзных органов обращаются с просьбой выразить мнение о толковании в данном судебном акте п. 2 ст. 7 Федерального закона “О ветеранах”. Судебная коллегия указала, что исходя из п. 2 ст. 7 этого закона награждения ведомственными знаками отличия в труде должны быть произведены федеральными органами государственной власти, а также органами государственной власти и управления СССР. Отмечается, что общественные организации, “такие как ЦК ВЛКСМ, ВЦСПС, ФНПР, ЦК профсоюзов, Роспотребсоюз, Центросоюз, ДОСААФ, Всероссийское общество “Знание” и другие”, не являются органами государственной власти.
По смыслу, придаваемому правоприменительным решением Судебной коллегии ВС РФ, положения п. 2 ст. 7 ФЗ “О ветеранах” рассматриваются как устанавливающие то, что ведомственные знаки отличия в труде могут признаваться таковыми, только если награждения произведены федеральными органами государственной власти, а также органами государственной власти и управления СССР. При толковании п. 2 ст. 7 этого закона не учтены место законоположения в системе правовых актов и сложившаяся правоприменительная практика.
Позиция Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ, выраженная по конкретному делу, безусловно, затрагивает интересы профсоюзных работников. Судебные органы в регионах рассматривают споры, связанные с отказами в присвоении звания “Ветеран труда” при наличии профсоюзных наград, на основании законов и нормативных правовых актов, устанавливающих порядок и условия присвоения данного статуса. Обращается внимание на следующее.
В Общероссийском классификаторе информации о населении ОК 018-95 (ОКИН) (утв. постановлением Госстандарта РФ от 31.07.1995 № 412) до настоящего времени награды ВЦСПС и ФНПР значатся как знаки отличия в труде наравне с ведомственными наградами, установленными федеральными органами исполнительной власти РФ. Причины такой практики известны: ФНПР, ранее ВЦСПС, так же как и общероссийские профсоюзы, участвует в формировании и реализации государственной политики в сфере труда и социального страхования.
Действующее федеральное законодательство не содержит понятий “ведомство” и “ведомственный знак отличия в труде”. Органы государственной власти всегда учитывали награды ВЦСПС, ФНПР, общероссийских профсоюзов при присвоении звания “Ветеран труда” - до внесения изменений в ФЗ “О ветеранах” о передаче полномочий субъектам РФ по принятию законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих порядок и условия присвоения звания “Ветеран труда” (п. 4. ст. 7). В частности, учитывали на основании:
- письма Минтруда РФ и Минсоцзащиты РФ от 10.11.1995 № 2026-ВЯ/4276/1-30 “О ведомственных знаках отличия в труде, учитываемых при присвоении звания “Ветеран труда”, текст которого был подготовлен при участии Минюста и Минфина России и согласован в правительстве РФ 4.11.1995 (№ ЮЯ-П12-34198);
- письма Минтруда РФ от 15.09.1997 № 4545-СК “О ведомственных знаках отличия в труде, учитываемых при присвоении звания “Ветеран труда”. Согласно письму наряду с орденами и медалями СССР и РФ, почетными званиями СССР и РФ учитываются награды ВЦСПС, ФНПР, общероссийских профсоюзов и санаторно-курортного комплекса профсоюзов России;
- письма Минтруда РФ от 7.10.1998 № 5635-КС “О ведомственных знаках отличия в труде, учитываемых при присвоении звания “Ветеран труда”;
- письма от 18.10.1999 № 6873-КС “О ведомственных знаках отличия в труде, учитываемых при присвоении звания “Ветеран труда” (об учете почетной грамоты профсоюза машиностроителей РФ);
- Положения о порядке и условиях присвоения звания “Ветеран труда” (утв. Указом президента РФ от 25.09.1999 № 1270) и др.
Представляется, что позиция Судебной коллегии ВС РФ, изложенная в Определении от 27.09.2013 № 34-КГ13-7, изменяет порядок применения п. 2 ст. 7 ФЗ “О ветеранах” в смысле его ограничительного толкования. Обоснования отказов в присвоении звания “Ветеран труда” в этом случае можно рассматривать как дискриминационные по отношению к лицам, обращающимся в органы социальной защиты в настоящее время, поскольку отказы ставят их в неравное положение с лицами, ранее уже получившими данное звание по тем же основаниям.
Отдельные субъекты РФ, не ставя целью защиту интересов граждан, исключили награды ВЦСПС, ФНПР из перечней знаков отличия в труде, дающих право на присвоение звания “Ветеран труда”. В результате сложилась ситуация, когда в одном федеральном округе один субъект Федерации в лице уполномоченных органов присваивает звание “Ветеран труда” лицам, имеющим профсоюзные награды (Воронежская область, Алтайский край), а другой субъект - отказывает (Москва, Свердловская область). Как здесь не вспомнить известную цитату В.И. Ленина о недопустимости деления законности на калужскую и казанскую!
Некоторые законы или нормативные правовые акты субъектов РФ не учитывают награды ФНПР, но при этом при присвоении звания “Ветеран труда” соответствующего региона учитывают награды территориального объединения организаций профсоюзов (ранее - областные советы профсоюзов). Например, согласно Указу губернатора Свердловской области от 5.06.2006 № 458-УГ “Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения звания “Ветеран труда” гражданам, проживающим на территории Свердловской области” (с изменениями по состоянию на 11.12.2013) награды ВЦСПС, ФНПР не учитываются при присвоении данного звания.
В защиту прав граждан выступила прокуратура Свердловской области, обратившись в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и частично недействующим нормативного правового акта (Положения...). К сожалению, Свердловский областной суд (решение от 17.02.2012 № 3-19/2012) при рассмотрении дела не учел положения ст. 17 Конституции РФ и ст. 2 Гражданского процессуального кодекса РФ в части защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан.
Следует отметить, что в пункт 6 данного Положения Указ губернатора Свердловской области № 643-УГ от 11.12.2013 (то есть уже после принятия упомянутого Определения Судебной коллегии ВС РФ) была внесена поправка, исключающая награды других “негосударственных” организаций - Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования, Федерального фонда медицинского страхования.
Несколько позднее в регионе принят закон Свердловской области от 23.12.2010 № 104-ОЗ, который учреждает звание “Ветеран труда Свердловской области”. Этот статус могут получить граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории области и награжденные: почетной грамотой или грамотой Свердловского обкома КПСС, областного исполкома и облсовпрофа; почетной грамотой или грамотой Свердловского обкома КПСС, областного исполкома, облсовпрофа и обкома ВЛКСМ. Представляется, что при установлении таких правил разработчики законопроекта имели, в числе прочих, статистические данные об иностранных гражданах и лицах без гражданства, проживающих на территории области и награжденных такими наградами в советский период.
В рамках переданных полномочий большинство субъектов РФ сохранили преемственность в регулировании прав граждан на присвоение звания “Ветеран труда”, проверенных практикой их применения. Профсоюзные знаки отличия в труде учитываются как ведомственные награды наряду со знаками отличия, установленными федеральными органами государственной власти, а также органами государственной власти и управления СССР - исходя из смысла ст. 1 ФЗ “О ветеранах”.
Данная норма определяет, что соответствующее звание ветерана устанавливается с учетом заслуг по защите Отечества, безупречной военной службы, иной государственной службы и продолжительного добросовестного труда.
Проекты законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих вопросы присвоения звания “Ветеран труда”, как правило, рассматриваются с участием представителей сторон социального партнерства. В связи с этим позиция территориального профобъединения имеет немаловажное значение в отстаивании интересов работников членских организаций ФНПР.
В 2010 году членским организациям ФНПР был направлен информационный сборник постоянной комиссии Генерального совета ФНПР “О практике участия общероссийских профсоюзов и территориальных объединений организаций профсоюзов в нормотворческой деятельности и защите социально-трудовых прав и интересов трудящихся” (№ 12). В сборнике приведена практика установления порядка и условия присвоения звания “Ветеран труда” работникам членских организаций ФНПР, имеющим профсоюзные знаки отличия в труде, в сравнении по федеральным округам и субъектам РФ.