В середине сентября в российском представительстве Европейской Комиссии было чрезвычайно многолюдно. “Социальщики” более чем из 50 регионов приняли участие в межрегиональной конференции, посвященной итогам проекта “Реформа системы социальной защиты”. В числе главных рекомендаций, сделанных экспертами проекта, постепенная отмена категориальных льгот и замена их адресными субсидиями. Регионы отвечали, что они не против, но кивали на федеральный центр. “Федеральный центр” пребывал в Башкирии.

ПРОЖИТОЧНЫЙ МИНИМУМ - ДЛЯ ИЖДИВЕНЦЕВ

Проект стоимостью 2,6 миллиона евро стартовал в июне 2003 года и завершится 30 ноября текущего года. Главные результаты уже получены: сделан критический анализ существующей системы распределения льгот, в трех регионах идет эксперимент по внедрению системы адресной помощи населению, основанной на контракте со взаимными обязательствами государства и гражданина.

Елена Феоктистова, директор проекта в России, критикуя категориальный подход, сообщила, что из 6% ВВП, идущих на нестраховые формы социальной помощи населению, только 0,5% приходится на адресную помощь малообеспеченным семьям. Остальное - финансирование льгот и субсидий. Кроме того, даже эти полпроцента - всего лишь пассивные формы поддержки, не способствующие сокращению бедности.

Резюме проекта соответствует основным направлениям деятельности правительства на среднесрочный период, заявила Феоктистова. “Результаты эксперимента имеют практическую ценность и могут быть применены в каждом регионе, было бы желание”, - добавила она.

По данным исследований, проведенных в рамках проекта, льготников среди бедных домохозяйств приблизительно в 2 раза меньше, чем среди небедных. Причем “влияние монетизации льгот на сокращение уровня бедности оказалось незначительным - по различным оценкам снижение составило не более 2-2,5%”, заключают эксперты. То есть многие из сегодняшних льготников в льготах не нуждаются.

Другой момент. Помощь из постоянной должна стать временной, направленной на снижение зависимости человека от государства, вовлечение в решение собственных проблем. Оказание помощи должно сопровождаться включением в программы социальной адаптации. Это потребует координации и взаимодействия органов (комитетов здравоохранения и образования, центра занятости), логично рассуждают авторы проекта.

Впрочем, очевидно, что все эти предложения новизной не покоряют. Самое интересное в другом. В своем докладе Феоктистова отметила “правила вычисления” черты бедности, при которой наступает право на получение пособия. Эта черта должна быть ниже, чем та, которая используется для оценки бедности на макроэкономическом уровне. Значит, гарантированный минимальный доход (до которого будут доводиться доходы нуждающихся) должен быть меньше прожиточного минимума. Потому что “конечно же оказание помощи не может быть равно трудовым доходам”, а МРОТ в стране гораздо меньше даже продовольственной корзины.

Феоктистова предупредила, что, определяя слой потенциальных получателей пособий, следует иметь ввиду: завышенная планка требований сведет на нет эффективность программы (операционно-бюрократические расходы превысят объемы выплаченных пособий), а слишком щедрая помощь породит иждивенческие настроения.

Получатели пособий “потенциальными” называются неслучайно, так как в рамках предлагаемой “передовой европейской” системы важен такой элемент, как социальный договор. Это двустороннее соглашение заключается между органом соцзащиты, который берет на себя обязательства платить пособие и содействовать социальной реабилитации человека, и нуждающимся, обещающим участвовать в программах социальной адаптации. То есть помощь оказывается исключительно в заявительном порядке.

ПОДОПЫТНЫМ ПОНРАВИЛОСЬ

Первые и вторые лица региональных социальных служб с вопросами не замедлили. Из пояснений Феоктистовой стало ясно, что предлагаемая реформа коснется лишь льгот, не связанных с причинением ущерба или вреда. Причем отменять льготы такого рода предлагается “естественным образом”: для пополняющих ряды льготников начинают действовать новые механизмы, для сегодняшних льготников ничего не изменится.

Акцент на постепенность региональных чиновников не убедил. Заместитель министра социальных отношений Челябинской области Валерий Лугинин намекнул, что отсутствие на конференции высоких чиновников из Минздравсоцразвития - показатель отношения правительства к обсуждаемым идеям, а без единого правового поля и финансовой помощи из центра рассчитывать на успех реформа не может. По словам Натальи Антоновой, заместителя директора департамента анализа и прогноза развития здравоохранения и социальной сферы Минздравсоцразвития, Зурабов “со своими лучшими помощниками” отбыл в Башкирию, так что его отсутствие вроде бы и не показательно. А Феоктистова заверила чиновников, что без федеральной помощи они могут и обойтись: полномочий у них вполне достаточно для эффективного перераспределения существующих ресурсов. Недовольным гулом аудитория дала понять, что не считает “существующие ресурсы” способными покрыть возможные расходы.

Но как это в самом деле работает на практике? Отбор территорий для эксперимента проводился по принципу всесторонней представленности. Север - Коми, Центр - Тульская область, и Юг - Ростовская область.
Александр Рыбальченко, заместитель директора департамента социальной защиты Тульской области, сказал “Солидарности”, что с завершением проекта адресная помощь тулякам не прекратится:

- Уже есть соответствующий областной закон, который содержит основные понятия - гарантированный минимальный доход и “контрактность” помощи. Всего в регионе на таких основаниях помощь получают 54 человека.

- Немного...

- А их и не может быть много. Нужно сломать ментальность, чтобы каждый захотел что-то сделать со своей судьбой. Например, если человек болен и не может трудиться - мы решаем его проблемы с медицинскими услугами, доплачиваем сумму, при которой его доходы возрастут до уровня продовольственной корзины. Сейчас это примерно 60% от прожиточного минимума. В области прожиточный минимум около 2200 рублей, следовательно, стоимость продовольственной корзины около 1500.

- Ваши коллеги указывали на необходимость поддержки федерального центра в создании единого правового поля.

- Правовое поле нужно всегда. Но мы, повторюсь, приняли в области закон. И в 11 раз за счет этого закона увеличили отчисления на адресную социальную поддержку.

Вера Скоробогатова, вице-губернатор по социальным вопросам Республики Коми, рассказала, что подобная система адресных доплат действует в республике уже с 1997 года:

- Порядка 28 тысяч граждан получают помощь уже по такой схеме. Единственная новизна для нас в этом проекте - взаимные обязательства сторон, то есть непременное заключение контракта и возможность его расторжения, если человек не проявляет ожидаемой активности. Доплачиваем мы немного до 720 рублей (четверть прожиточного минимума). Выбрали такую сумму, исходя из возможностей бюджета.

- Разве можно прожить на такую помощь?

- Но нужно от чего-то отталкиваться...

- Регионы нуждаются в поддержке центра?

- Сегодня никак не происходит проверка данных, указанных в анкете заявителем, это - слабое звено, нет взаимодействия с налоговыми органами. Служба занятости - тоже федеральный орган. Так что, сами понимаете...

Дмитрий Бабич, один из экспертов проекта, уточнил, что в Европе регионы сами определяют, какую методику проверки избрать. Опыт показывает, что если проверять хотя бы каждого третьего- люди начинают бояться. Можно и каждого десятого. С другой стороны, есть регионы, где значительную часть населения составляют бывшие обитатели мест не столь отдаленных, - там следует проверять жестче.

Бабич пояснил, что гарантированный минимальный доход (ГМД) - сумма денег, необходимая для физического выживания. Федеральный ГМД установить невозможно, слишком велика разница между регионами. Так что каждый регион сам назначает размер выплат. Помощь оказывается семье из расчета ГМД на каждого члена семьи. Экспертами разработан проектный модельный закон о ГМД. Сначала хотели рекомендовать как оптимальный ГМД в размере 80% от прожиточного минимума, вспоминает Бабич. Но потом решили, что в принципе цифры - это то, что регион определяет сам.

И правда, на примере Коми видно, что размеры доплат диктуются не столько спорами о потребностях человека, сколько возможностями бюджета. Возникают и другие вопросы, вскрывающие трудные места проекта реформы. Например, фраза из программного буклета: “Хороший контракт должен вернуть получателя помощи к самообеспечению в течение разумного периода времени”. Кто определит разумные сроки, учитывая индивидуальность каждой жизненной ситуации? Другой момент: глядя на декларацию о материально-бытовом положении семьи, чиновник будет оценивать не только доходы, но и экономический потенциал семьи. Но как? Учитывая репутацию российских чиновников, не чересчур ли авторы проекта полагаются на человеческий фактор?

Несмотря на эти вопросы, надо отметить, что чиновники из регионов слушали выступающих с большим интересом и были не очень довольны, что их регионы оказались обойденными экспериментом. Значит ли это, что наличная система соцобеспечения не устраивает вообще никого?

Дмитрий ЧЕРНИКОВ