Уже более 20 лет российская пенсионная система находится в состоянии перманентного реформирования. Но, несмотря на все преобразования в пенсионном обеспечении, его фундаментальные проблемы оказались нерешенными. На очереди новая пенсионная реформа, реализация которой начнется уже с 2013 года. Как избежать ошибочных шагов и не наступить на те же грабли? Выявление неудач ранее проведенных пенсионных преобразований имеет принципиальное значение для всех нас.

Неудача прошлых реформ пенсионной системы кроется не в чьем-то злом умысле, а в плоскости “хотели как лучше, а получилось как всегда”. Вместе с тем одним из решающих факторов прошлых неудач стало отсутствие глубокого и комплексного научного обоснования реформ.

Под давлением политических, экономических, социальных и прочих обстоятельств развитие пенсионной системы шло методом проб и ошибок. Как следствие - системные просчеты реформаторов и низкая эффективность преобразований пенсионной системы. И нынешний предложенный вариант ее модернизации многими специалистами и экспертным сообществом оценивается как малоперспективный, который лишь временно решает ее проблемы. Через семь-восемь лет они вновь обострятся и примут угрожающий характер.

Поэтому, как представляется, речь должна идти о формировании пенсионной системы, рассчитанной на долгосрочную перспективу (50 - 60 лет). Отправной точкой должна быть комплексная оценка реального состояния существующей системы пенсионного страхования, оценка допущенных просчетов в ходе ее прежнего реформирования.

НЕДОСТАТКИ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ

В самом общем виде они очевидны и известны. Это, во-первых, низкий уровень пенсионного обеспечения: он колеблется вокруг прожиточного минимума пенсионера (ПМП), на который, кстати, едва ли можно прожить. Но пенсии значительной доли пенсионеров не дотягивают и до ПМП. Поэтому, как известно, государство вынуждено за счет федерального и регионального бюджетов доплачивать этой категории пенсионеров до ПМП региона проживания. В 2011 году эти доплаты получили более 5,1 млн человек (13% общего числа пенсионеров).

Во-вторых, собственные финансовые ресурсы пенсионной системы, формируемые за счет страховых взносов, не обеспечивают выполнения ее обязательств перед застрахованными гражданами. После всех реформ продолжает сохраняться высокая зависимость финансового состояния пенсионного фонда от дотаций из федерального бюджета.

В-третьих, не удалось решить проблему уравниловки в пенсионном обеспечении из-за деформации одного из основополагающих принципов пенсионного страхования - прямой зависимости размера пенсии от внесенных страховых взносов за работников в Пенсионный фонд РФ (ПФР). Проблема еще более обострилась из-за утраты необходимости зарабатывать пенсию, если есть возможность получения доплат, льгот и др.

Кроме того, эти проблемы постоянно воспроизводились, а действующая пенсионная система не располагала достаточными финансовыми ресурсами для их преодоления.

КАК ПРЕОДОЛЕТЬ СИСТЕМНЫЕ ПРОСЧЕТЫ

Нет необходимости доказывать, что новая реформа пенсионной системы не станет успешной, если не будут преодолены системные просчеты предыдущих реформ. Остановимся на наиболее существенных из них.

1. К числу системных просчетов относится прежде всего объединение двух систем пенсионного страхования: обязательной солидарно-распределительной модели и обязательной накопительной.

И дело не только в том, что подобных объединений в мировой практике нет (здесь мы могли бы быть и первопроходцами), а в том, что такое объединение, как показала жизнь, оказалось неэффективно в обеспечении пенсионных прав застрахованных граждан и стало одной из причин провала реформы 2002 года.

Вполне правомерен вопрос: какие факторы предопределяют недееспособность этой модели не только сегодня, но и в перспективе? Сразу же отмечу, что это не случайные, конъюнктурные, ситуационно обусловленные обстоятельствами ошибки управления (хотя и это имело место). Причины лежат глубже, и обусловлены они тем, что характер собственности на отчисляемые страховые взносы, а следовательно, и система страховых отношений, на которой они базируются, несмотря на один и тот же источник в обеих моделях (страховые взносы за счет отложенной части зарплаты работника), - разные.

В солидарно-распределительной модели собственность на финансовые ресурсы, за счет которых осуществляется пенсионное обеспечение, представляет собой ассоциированную собственность застрахованных работников. Она формируется за счет передачи застрахованными (собственниками) страховых взносов (то есть своей собственности) в страховую систему, с одновременной передачей ей прав владения, пользования, распоряжения для пенсионного обеспечения нынешних пенсионеров. Такой характер собственности работает на принципе “солидарности поколений” и предполагает возможность перераспределять финансовые ресурсы, чтобы не допустить невыполнения обязательств перед застрахованными. Тем самым обеспечивается реализация принципа солидарности как неотъемлемый элемент этой модели пенсионного страхования.

В накопительной модели пенсионного страхования каждый застрахованный, вносящий взносы в страховую систему, остается их собственником и обеспечивает свою старость исключительно за счет собственных накоплений и полученных доходов от их инвестирования (капитализации).

У этих моделей и характер гарантий пенсионного обеспечения разный. В солидарно-распределительной - работающее поколение кормит вышедших на пенсию, в накопительной - каждый сам “кузнец своего счастья”. Различен у них и характер рисков. У солидарно-распределительной - это в основном демографические риски (особенно если недостаточно растет производительность труда работающих). У накопительной - риски финансово-экономические, связанные с проблемой, как сохранить платежеспособность сбережений.

Разная у этих моделей и роль государства. Важно также, что одновременный обязательный характер страхования и в накопительной, и в солидарно-распределительной моделях ведет к возрастанию страховой нагрузки на бизнес, и тогда “Боливар не выдержит двоих”. Из-за перераспределения тарифа страхового взноса между двумя обязательными моделями происходит разрушение страховой системы: вычеты на накопительную модель уменьшают тариф в солидарно-распределительную и разрушают ее. Такая ситуация имела место в течение всего периода после 2002 года.

Итак, по причине диаметральной противоположности этих моделей, они в “обязательном варианте” не способны дополнять друг друга. На их основе невозможно сформировать единое страховое пространство - нарушается баланс: если увеличивается накопительная часть пенсии, то снижается ее солидарно-распределительная часть. Поэтому сохранение накопительной модели в обязательном варианте вместе с обязательной солидарно-распределительной моделью - невозможно. Накопительная модель страхования может дополнять солидарно-распределительную только в добровольном варианте.

Именно в добровольном варианте накопительная модель пенсионного страхования целесообразна и возможна, так как позволяет дополнить размер пенсии, сформированной за счет солидарно-распределительной модели, не разрушая ее.

2. Серьезный просчет реформаторов - в отказе от формирования пенсионной системы России по принципу “единство многообразия”, когда пенсионная система включает в себя множество форм пенсионного страхования, связанных со страхованием различных категорий населения.

Речь идет о создании пенсионных систем для отдельных категорий работников, имеющих существенные отличия в характере трудовой и экономической деятельности, подверженных различным рискам, требующих разной степени защищенности и т.д. Создание самостоятельных пенсионных систем, учитывающих эти особенности, возможно при страховании госслужащих, железнодорожников, лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, лиц свободных и творческих профессий и т.д.

Сейчас же все население России втиснуто в единую страховую систему, которая в XIX веке была создана для страхования наемных работников. В такой идеологии развития пенсионной системы просматривается попытка государства как обеспечить поддержку малого бизнеса и сельхозпроизводителей, так и уменьшить бедность, и всё - за счет средств пенсионной системы. Однако результаты такой идеологии - и с точки зрения уровня социальной защиты, и с точки зрения финансового состояния пенсионного системы - оказались неудовлетворительными. В то же время опыт развитых стран показывает: одним из факторов повышения пенсионного обеспечения является развитие пенсионного страхования по принципу “единство многообразия”.

3. Системным просчетом проведенных реформ пенсионного страхования также является нечеткое законодательное закрепление норм ответственности работодателей при невыполнении ими обязательств по пенсионному страхованию работников.

Контролирующая роль государства в этой сфере должна быть значительно усилена. В первую очередь это относится к выполнению обязательств по уплате страховых взносов. В случае же неуплаты взносов или занижения тарифооблагаемой базы должны быть законом установлены меры ответственности как административно-правового характера, так и экономико-финансового. А просто призывать бизнес к соблюдению норм по полной уплате страховых взносов, как показала практика, недостаточно.

Наглядно это видно на примере занижения тарифооблагаемой базы путем сокрытия заработной платы, с которой уплачиваются страховые взносы.

Начисление взносов на скрытую оплату труда в 2010 году обеспечило бы поступление в бюджет ПФР порядка 1,4 трлн руб., что превысило бы его дефицит (1,3 трлн руб.). Необходимость повышения ответственности работодателей за уплату страховых взносов абсолютно очевидна.

Вместе с тем представляется, что проблемы роли бизнеса, его социальной ответственности в пенсионном обеспечении должны рассматриваться шире. Это должно найти отражение как в законодательстве, так и при решении практических вопросов. Необходимость такого подхода вытекает из сущности трудовых отношений между работником и работодателем. Стержнем их, как известно, являются отношения по поводу использования рабочей силы. Но этим они не исчерпываются. Поскольку работник подвергается различного рода рискам - социальным, производственным, профессиональным, - постольку неотъемлемой частью трудовых отношений является обеспечение его защиты от них. Из этого вытекает, что и пенсионное страхование является неотъемлемой частью трудовых отношений между работодателем и работником. Поэтому вступление в трудовые отношения одновременно означает возникновение отношений по защите работника от материальной необеспеченности при наступлении нетрудоспособности по старости, по инвалидности, по потере кормильца. И неслучайно пенсионное страхование признано неотъемлемым правом человека, наряду с правом на труд, оплату труда, охрану труда, отдых и т.д.

Все это означает, что правовое регулирование страховых отношений следует рассматривать как регулирование хотя и самостоятельной, но одной из сторон трудовых отношений между работником и работодателем, или как их составляющей.

Поэтому исключение из Трудового кодекса принятого в 2001 году раздела о правовом регулировании отношений обязательного социального страхования, на наш взгляд, является ошибочным. Оно проистекает из непонимания законодателем неразрывного единства двух сторон трудовых отношений. Неправомерность и контрпродуктивный характер этой меры трудно отрицать. Исправить такую ситуацию возможно путем включения в договор найма обязанностей работодателей и в области социального страхования.

4. Действующая сегодня система пенсионного обеспечения отягощена нормами и положениями (независимо от мотивов их введения), прямо или косвенно нарушающими и ущемляющими права застрахованных.

Это, несомненно, один из фундаментальных системных просчетов при реформировании пенсионной системы. Спектр таких нарушений довольно широк, и при этом довольно четко прослеживается тенденция к его расширению.

К числу наиболее существенных нарушений прав застрахованных, с серьезными последствиями для уровня и качества пенсионного обеспечения, относятся законодательно установленные правила и условия назначения (зарабатывания) пенсий, не позволяющие сегодня сформировать пенсию (при полной выработке стажа) в размере, адекватном сумме страховых взносов, вносимых застрахованными в ПФР. Введенные в формулу для расчета размера пенсий стажевые и зарплатные ограничители при расчете индивидуального коэффициента пенсионера привели к тому, что не учитывается реальный вклад работника в пенсионную систему, а именно к глубокому разрыву между суммой внесенных страховых взносов и трудовым стажем и назначаемой пенсией. Последствия такого нарушения прав застрахованных оказались губительны для мотивации зарабатывания пенсии. Это показала валоризация (дооценка) пенсионных прав, проведенная в 2009 - 2010 годах. Размер дооценки составил примерно 502 млрд руб.

В то же время формула, по которой рассчитывается размер первоначального пенсионного капитала на 1.01.2002, остается прежней, с теми же ограничителями и нарушениями. К первоначальному пенсионному капиталу добавляются только уплаченные страховые взносы после 2002 года, поделенные на соответствующее число лет дожития. Отсутствие мотивации и возможности заработать достойную пенсию привело к тому, что сегодня 37% застрахованных не уплачивают страховые взносы в пенсионную систему, а доля теневой зарплаты выросла с 45,5% (2001) до 54,4% (2010). Все это способствовало консервации уравниловки в пенсионном обеспечении. В результате уже в 2002 году была нарушена дифференциация в пенсионном обеспечении. А если к этому добавить еще и компенсационные доплаты из региональных и федерального бюджетов при пенсии ниже прожиточного минимума, то становится ясным, что размер трудовой пенсии практически перестал зависеть от трудового стажа и заработка. Подобное нарушение прав застрахованных продолжается и по сей день, когда 10% страхового взноса не поступает на индивидуальный счет работника, а идет на перераспределение в солидарную часть пенсионного фонда и, следовательно, не учитывается при формировании пенсионных прав. Фактически эти 10% страховых взносов превращаются в дополнительный налог на зарплату работника.

Крупный недостаток пенсионной системы - постоянное изменение “правил игры”: то из трудового стажа удаляются периоды учебы, то из накопительной составляющей устраняется 15 возрастов работников и т.д. Все это не добавляет доверия к государственной пенсионной системе и не способствует заинтересованности в уплате страховых взносов.

Можно приводить и другие примеры, но сегодня важно, чтобы такая практика была исключена при нынешнем реформировании пенсионной системы.

5. Перманентное реформирование пенсионной системы сопровождалось введением различного рода льгот и преференций, которые, в принципе, к повышению уровня и качества пенсионного обеспечения граждан никакого отношения не имели.

Система стажевых и тарифных льгот для отдельных категорий застрахованных определялась не интересами развития пенсионной системы, а экономическими и политическими интересами государства, бизнеса, необходимостью борьбы с бедностью, поддержания рождаемости, развития фермерских хозяйств, поддержания предприятий с вредными и опасными условиями труда, закрепления учительских и медицинских кадров, создания условий для научных инновационных организаций и т.д.

О масштабах финансовых потерь пенсионной системы в результате действующих льгот дают представление следующие факты. Сегодня, по данным ПФР, 19% из 36,7 млн пенсионеров составляют досрочно вышедшие на пенсию. И 5 - 10 лет взносы в пенсионную систему за вышедших на пенсию ранее общеустановленного возраста не поступают, а пенсии им выплачиваются за счет общих ресурсов пенсионной системы.

В результате имеет место чрезвычайно высокий уровень перераспределения финансовых ресурсов (более 55%) системы без всяких экономических и социальных оснований, кроме интереса бизнеса. Следовательно, такая ситуация приводит к снижению общего уровня пенсионного обеспечения.

К таким же последствиям ведет и система льгот для отдельных отраслей экономики и категорий застрахованных. Так, индивидуальные предприниматели вносят страховой взнос в размере стоимости страхового года, рассчитанного исходя из размера минимальной оплаты труда, умноженной на 12 месяцев. Это в три раза меньше, чем вносит среднестатистический наемный работник. Льготное тарифообложение имеют и адвокаты, и нотариусы, и другие лица свободных профессий. Известно также, что из 12 млн самозанятого населения, по данным ПФР, страховые взносы уплачивают лишь 2,9 млн человек. Все это дестабилизирует пенсионную систему, вызывает чувство социальной несправедливости и в целом ведет к деформации основополагающих страховых принципов.

6. Несомненным системным просчетом пенсионного страхования является отказ от введения уплаты страховых взносов непосредственно самими работниками.

Эффект от введения такой меры для пенсионной системы очевиден. Во-первых, увеличиваются ее финансовые ресурсы. Во-вторых, у работников возрастает понимание, что обеспечение старости - это не только забота работодателя, государства, но и каждого застрахованного. Тем самым включается в действие один из основополагающих страховых принципов - принцип личной ответственности работника за свое материальное обеспечение при наступлении страхового случая. Неслучайно в развитых странах уплата страховых взносов непосредственно самими работниками - обязательная составляющая системы пенсионного страхования.

Обычно невозможность введения уплаты страховых взносов самими работниками обосновывается низким уровнем оплаты труда подавляющей массы наемных работников. Но здесь нельзя исходить только из сиюминутных, текущих задач - надо учитывать долгосрочные тенденции развития пенсионной системы. Прогнозы повышения оплаты труда в России показывают, что большого прорыва не предвидится, но это не означает, что тема должна быть закрыта, так как есть решения проблемы уже сегодня.

В частности, одно из них предполагает уменьшение размера подоходного налога работника и, соответственно, внесение освобождаемой суммы в качестве страхового взноса в ПФР. Допустим, снизили подоходный налог на 1% - и в размере 1% установили страховой взнос из личного заработка; снизили налог на 2% - страховой взнос устанавливается в размере 2% от заработка и т.д. При этом нагрузка на фонд оплаты труда не возрастает, оплата труда не снижается. На наш взгляд, данный вариант наиболее приемлем. Возможны и иные варианты.

Но следует иметь в виду, что, во-первых, необходимо, чтобы оплата взносов самими работниками осуществлялась всеми застрахованными. Исключения могут иметь место лишь в отношении тех застрахованных, чей доход окажется ниже определенного законодательно установленного минимума. Например, на уровне одного-двух прожиточных минимумов (то есть минимального социально приемлемого уровня обеспеченности).

Во-вторых, непременным условием перехода к выплате страховых взносов самими работниками является также то, что эта мера не должна привести к ухудшению их материального положения.

7. К числу системных просчетов при реформировании пенсионного обеспечения относится и отказ от формирования профессиональных систем за счет повышенных взносов работодателей за работников, занятых на работах с тяжелыми и опасными условиями труда.

До сих пор имеет место скрытое субсидирование таких предприятий. Концепция предполагаемой новой реформы пенсионной системы предусматривает введение дополнительных страховых взносов и постепенное их повышение. Для производств списка № 1 тариф повышается с 4% до 9%, для списка № 2 - с 2% до 4%. Мера, в принципе, правильная. Однако не до конца последовательная в формировании профессиональных систем обязательного пенсионного страхования. В различных производствах с опасными и вредными условиями труда профессиональные риски очень разные. Поэтому надо уйти от обобщенных списков № 1 и № 2 и учитывать реальные риски, а тарифы дифференцировать в зависимости от профессиональных рисков.

8. В ходе реформ не удалось, как на законодательном уровне, так и на практике, обеспечить баланс интересов бизнеса и системы социального страхования (включая пенсионное).

Решение проблем бизнеса за счет ресурсов соцстраха стало устойчивой тенденцией (ликвидация страхования безработицы, льготные тарифы для ряда отраслей, низкий уровень минимальной оплаты труда и т.д.). Лоббируется сохранение обязательной накопительной компоненты в пенсионной системе, хотя практика показала низкую доходность инвестируемых страховых взносов, утрату их сохранности. По данным ПФР, в отношении накопительной части трудовой пенсии пенсионные права формируются вдвое меньшими темпами, чем в солидарно-распределительной части. Средства накопительной составляющей обесцениваются, особенно в условиях периодически возникающих национальных и мировых финансово-экономических кризисов, когда уровень социальной защиты работников резко снижается. До сих пор в России так и не удалось избежать обесценивания пенсионных накоплений в результате инфляции, превышающего уровень доходности от инвестирования.

9. Еще раз обратим внимание на льготные тарифы.

Они, обеспечивая работодателям экономию затрат на рабочую силу, не только снижают поступление страховых взносов в пенсионную систему, но и приводят к массовой бедности будущих пенсионеров, ибо размер уплачиваемых взносов не позволяет сформировать пенсию даже на уровне прожиточного минимума.

* * *

Примеров просчетов подобного рода предостаточно, но вывод из всего сказанного один: нужно формирование необходимой законодательной базы и обеспечение организационных, финансово-экономических условий для поддержания баланса интересов всех субъектов социального страхования. Необходимые нормы должны быть заложены как в новом федеральном законодательстве, так и скорректированы в действующих нормативных актах по мере необходимости.