В конце февраля в СМИ появилась информация о письме, лично переданном мэром Москвы Юрием ЛУЖКОВЫМ президенту РФ Владимиру ПУТИНУ. В письме шла речь о нормах и реализации на практике 122-го закона (известного как “закон о монетизации льгот”). 28 февраля на совещании у президента члены правительства отвергли обвинения Лужкова в непродуманности реформы. При этом сам текст письма, вокруг которого возник, по сути дела, скандал, не был опубликован ни одним российским изданием, а в СМИ попали только ответные самооправдания министров. “Солидарность” предлагает читателям ознакомиться с попавшим в распоряжение редакции оригиналом письма мэра президенту.

Уважаемый Владимир Владимирович!

Проведенная в 2003 - 2004 годах органами государственной власти Российской Федерации административная реформа качественно изменила механизм разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, определила новые принципы исполнения государством своих социальных обязанностей перед обществом и гражданами.

Вехами указанной реформы стали федеральные законы, принятые Государственной думой в 2003 - 2004 годах и внесшие принципиальные изменения в действующее законодательство в вопросах организации государственной власти в регионах, местного самоуправления, регулирования межбюджетных отношений. Кульминационным моментом реформы стало принятие и реализация, теперь уже всем известного федерального закона № 122-ФЗ.

Действительно, в федеральное законодательство внесены многочисленные изменения, необходимость которых назрела. Уточнено разграничение властных полномочий в различных сферах деятельности государства. Вместе с тем, настораживает тот факт, что новые принципы разграничения компетенции государственных органов и исполнения социальных обязательств российского государства в целом не в полной мере соответствуют основам конституционного строя Российской Федерации и порождают на практике серьезные социальные проблемы. Итогом таких решений стало не только усиление социальной напряженности в обществе, но и серьезные сбои в работе всех уровней системы властного управления государством.

В принципе суть реформы свелась к перераспределению полномочий по предметам совместного ведения в пользу федерального центра, да еще проведенного им в одностороннем порядке. При этом была допущена серьезная ошибка в методологии такого реформирования - конституционно-правовые методы регулирования были подменены бюджетно-правовыми методами. Между тем бюджетные отношения должны строиться в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, а не наоборот.

Многие изъятые Федерацией полномочия, в первую очередь в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, науки, культуры, образования, здравоохранения, в принципе не могут осуществляться из Центра. Эти полномочия будут по-прежнему осуществляться в регионах и потребуют деконцентрации правового регулирования с учетом региональной специфики. Однако осуществлять их будут не органы государственной власти субъектов федерации, а территориальные структуры федеральных органов.

Представляется, что процесс изъятия полномочий у органов государственной власти субъектов Федерации имеет некий незримый рубеж, после которого количественные изменения становятся качественными, и эти органы уже не осуществляют власть в субъекте федерации, а лишь решают несоразмерно малую часть региональных дел. При этом реальную власть в регионе осуществляют территориальные подразделения различных федеральных ведомств.

Возникающий дисбаланс и неизбежное дублирование полномочий повлечет за собой разрушение системы властного управления регионом и размывание ответственности за положение дел. В ряде регионов это уже происходит. Два года назад было принято решение о передаче на федеральный уровень вопросов занятости населения, тем не менее говорить сегодня о позитивных сдвигах в этой области не приходится.

Вызывает сомнение и правомерность изъятия регулятивных полномочий у регионов по предметам совместного ведения, в то время как статья 76 Конституции Российской Федерации предусматривает прямую норму Конституции о том, что по ним принимаются федеральные законы и законы субъектов федерации.

Федеральный закон № 122-ФЗ и ряд других законодательных актов внесли изменения, предусматривающие фактический запрет регионам регулировать правоотношения в различных областях:

- Исключены полномочия органов государственной власти субъектов федерации решать вопросы, связанные с разработкой, финансовым обеспечением и осуществлением государственной политики содействия занятости населения. Более того, исключены нормы, в соответствии с которыми на территориях субъектов РФ, городских и сельских поселений и на других территориях органы службы занятости координируют свою деятельность с деятельностью соответствующих органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в пределах их компетенции;

- Субъекты федерации исключаются из числа участников водных отношений. Исключается возможность нахождения водных объектов в собственности субъектов федерации. Исключается согласование с субъектами федерации вопросов осуществления права федеральной собственности на водные объекты;

- Исключены все основные регулятивные и исполнительские полномочия органов государственной власти субъектов федерации в области охраны окружающей среды, в том числе по правовому регулированию, экологическому контролю и мониторингу;

- Исключено правовое регулирование отношений в области экологической экспертизы, контроль за исполнением законодательства и решение других вопросов, не отнесенных к ведению Российской Федерации;

- Исключены полномочия органов государственной власти субъектов федерации по совместному с федеральными органами исполнительной власти решению вопросов в области недропользования, исключены все согласительные процедуры;

- Законы субъектов федерации исключаются из числа актов, которыми осуществляется правовое регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования. Исключено право субъектов и муниципальных образований учреждать государственные высшие учебные заведения и научные организации;

- Исключены полномочия регионов по выработке и реализации государственной политики в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; по разработке и принятию законов, иных нормативных правовых актов субъектов федерации по данным вопросам, в том числе разработке и реализации региональных целевых программ;

- Исключены полномочия субъектов федерации по принятию законов и иных нормативных правовых актов в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, изготавливаемых на их территориях; организации контроля за качеством пищевых продуктов, материалов и изделий, изготавливаемых и находящихся в обороте на территориях субъектов федерации, в том числе по разработке и реализации соответствующих целевых программ;

- Исключены полномочия регионов по правовому регулированию правоотношений в области кинематографии;

- Существенно ограничено правовое регулирование субъектами федерации вопросов градостроительной и архитектурной деятельности;

- Исключены полномочия регионов по правовому регулированию правоотношений в области государственной политики поддержки соотечественников за рубежом;

- Исключены полномочия регионов по оказанию государственной поддержки благотворительным организациям;

- Вопросы обеспечения общественной безопасности разграничены таким образом, что все властные полномочия принадлежат федерации, а ответственность лежит на субъектах.

Одним из важнейших разделов в Федеральном законе № 122-ФЗ стали положения, направленные на замену социальных льгот денежными компенсациями. В принципе, такая идея - правильная и заслуживает поддержки.

Однако при установлении мер социальной поддержки не были учтены региональные особенности субъектов федерации. Для определенных льготных категорий граждан, финансирование поддержки которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, была установлена единая сумма ежемесячной денежной выплаты, что спровоцировало социальное неравенство граждан в зависимости от региона проживания. Оно выражается в различной реальной стоимости данной денежной выплаты в каждом конкретном регионе или даже населенном пункте. Так, например, для лица, проживающего в сельской местности и не пользующегося услугами городского и пригородного транспорта, реальная стоимость выплаты будет значительно больше, чем для лиц, проживающих в крупных городах. Также необходимо учитывать, что в различных субъектах федерации стоимость льгот, которые были заменены денежными компенсациями, также различна.

Особенно сильно территориальные различия стоимости денежной компенсации проявляются для граждан, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, так как к сумме ежемесячной денежной выплаты не применяются районные коэффициенты.

Таким образом, адекватность замены натуральных льгот денежными компенсациями в территориальном разрезе фактически не обеспечена.

Особо остро стоит вопрос об инвалидах. Правительством Российской Федерации в октябре - декабре 2004 года принят ряд нормативных актов, которые значительно снизили уровень социальных гарантий и усложнили механизмы их предоставления инвалидам, ограничивая тем самым их права и свободы.

В частности, утвержденный правительством Российской Федерации перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалидам, меньше действовавшего с 1998 года московского гарантированного перечня. Наибольшие ограничения связаны с сокращением реабилитационных услуг и технических средств инвалидам по слуху и зрению, в том числе услуг по сурдопереводу.

Законом упразднено с 1 января 2005 года обеспечение инвалидов всех категорий по медицинским показаниям транспортными средствами. Полагаем неправомерным изъятие этой нормы для инвалидов молодого возраста с нарушением опорно-двигательного аппарата и детей-инвалидов.

Вносимые изменения могут привести к разрушению сложившейся в городе за последние годы системы комплексной реабилитации инвалидов.

Не менее сложное положение сложилось и с лекарственным обеспечением льготных категорий граждан. Серьезную озабоченность вызывают следующие проблемы:

- в социальный пакет включено только лекарственное обеспечение и не учтен отпуск изделий медицинского назначения (перевязочные средства, тест-полоски, иглы, шприцы для диабетиков, костыли, трости и т.д.);

- несоответствие регионального и федерального перечней лекарственных средств для “льготников”. В федеральном перечне отсутствуют некоторые важнейшие лекарственные препараты, необходимые для полноценного лечения ряда заболеваний (гемоонкология, психиатрия и другие);

- в январе для города Москвы федеральным центром был установлен годовой лимит финансирования в сумме 3 878,4 млн. рублей с учетом величины подушевого норматива на человека 296,4 рубля в месяц, хотя при разработке Закона был продекларирован подушевой норматив в сумме 350 рублей. В феврале 2005 года он был еще снижен до 197,5 рубля.

Снижение норматива обусловлено решением правления Федерального фонда ОМС от 2 февраля т.г. о формировании страхового резерва в размере 40% от суммы поступающих средств в 1 квартале т.г. С учетом того, что федеральные средства должны выделяться регионам в виде субвенций создание страхового резерва в Федеральном фонде считаем незаконным и недопустимым.

При таком развитии ситуации ожидаемый дефицит финансового обеспечения лекарственными средствами федеральных категорий льготников по городу Москве в 2005 году составит около 3 миллиардов рублей.

Одним из важнейших вопросов остается вопрос о разграничении государственной собственности. Несмотря на неоднократные обращения из регионов по этой проблеме, правительство Российской Федерации продолжает политику принятия односторонних решений.

Анализ реализации положений Закона № 122-ФЗ за первые два месяца показал непроработанность его основных положений о разграничении предметов ведения и полномочий между всеми уровнями публичной власти и о реформировании системы социальной поддержки населения.

В сложившейся ситуации полагаем необходимым проведение доработки Закона с обязательным привлечением регионов и внесение соответствующих поправок в действующее законодательство.

В интересах сохранения стабильности в государстве, предупреждения социальной напряженности, по нашему мнению, следует также воздержаться от проведения в ближайшее время реформ в области здравоохранения, образования и жилищно-коммунального хозяйства.

Уважаемый Владимир Владимирович, полагаем, что ситуация по данной проблеме требует вашего личного вмешательства. В ходе работы еще над проектом этого Закона мы неоднократно обращались и в Государственную думу, и в правительство Российской Федерации, однако услышаны не были.

Прошу рассмотреть наши замечания и, при вашем согласии, дать соответствующие поручения.

Мэр Москвы Ю.М. ЛУЖКОВ