Аудитор Счетной палаты РФ Сергей РЯБУХИН - чиновник в ранге министра - нарисовал, по просьбе “Солидарности”, картину финансовых бед и спасения для России. По его мнению, специфика России в том, что она вкладывает в антикризисный пакет мер больше денег, чем любая другая страна, но в итоге сработают не столько инновации, сколько простые средства.

От бюджетного и управленческого федерализма в очередной раз отступили - муниципалитеты сдают полномочия губернаторам, чтобы пережить кризис. Государство берет на себя не только долги внутренние, но и внешние - корпоративные, пытаясь, однако, заставить банки послужить модернизации национальной экономики.


- Сергей Николаевич, что нового в деятельности Счетной палаты в условиях кризиса?

- Мы скорректировали работу с учетом того, что происходит в мире и не может не отражаться на экономике России. Была создана экспертная группа по мониторингу экономического и финансового положения в России и субъектах федерации. По итогам мониторинга проведено два заседания с участием представителей из экономического блока правительства - Минэкономики, Минфина, институтов развития экономики. Работали порядка 400 человек. Выступали ведущие экономисты, ученые, практики, банкиры. Выработали массу решений.

- Какие из них основные и сработают ли они?

- Это рекомендации о роли Центробанка: средства из резервного фонда федерального бюджета должны доходить до реального сектора экономики. Нельзя ограничиваться точечным, дискретным вливанием. Отрасль не может выжить, если из 1500 предприятий помогать одному. Должен быть отраслевой подход с применением инструментария налогового законодательства и бюджетно-финансовых изменений, с поддержкой государством бюджетных кредитов и спецзаказами в условиях, когда надо ориентироваться на формирование потребительского рынка. Я обращаю внимание на то, в чем Счетная палата изменила свои прежние подходы.

Нужны ли экономике полюса роста

- Рассматриваете ли вы инновации как средство, с помощью которого регионы получат возможность преодолеть кризис?

- Безусловно. Кризис затянется до тех пор, пока мы не сформируем на уровне России и мировой экономики принципы нового производственно-технологического уклада. Предыдущий кризис сформировал новые информационные технологии, электронику, компьютеризацию. Нынешний кризис будет преодолеваться на основе нанотехнологий, биотехнологий, электронизации производства.

- Не вызовут ли инновации социальную напряженность? Если мы заменим десять рабочих одним, что будут делать девять, особенно в моногородах?

- На самом деле жизнь в регионах многоукладна. Если мы говорим, что прорывным инструментом выхода из кризиса должны быть нанотехнологии, которые могут изменить структуру и производства, и потребления, сделать их более рациональными, то это революционный подход. Это - самостоятельная тема, требующая от руководства страны четкой проработанности. В правительстве создан антикризисный центр, и у президента есть институт, который этим занимается.

Если же говорить о социальной напряженности, надо дать возможность регионам и людям реализовать те социальные задачи, которые лежат на поверхности. Можно искать новые технологические прорывы, но элементарные проблемы надо решать простыми способами. Первое - России надо научиться строить 140 млн кв. м жилья в год, то есть выходить на объем строительства 1 кв. м на человека. Можно заниматься нанотехнологиями, но людям надо прежде всего где-то жить. Сегодня же в стране строится 50 - 60 млн кв. м в год - так мы никогда не решим проблему ветхого жилья. Надо еще понимать, что привлечение людей в строительно-индустриальный комплекс - это и спасение от безработицы.

- Имеются ли специальные решения в связи с бедственным положением моногородов?

- Это обсуждалось. Они включены в список 2500 предприятий, которые экономически важны и социально уязвимы. И не только ЗАТО, но и другие. У нас 14 наукоградов, семь из них в Московской области. У каждого есть свои программа, технопарки, прикладные разработки. В них ситуация некатастрофична. Вместе с тем среднедушевая бюджетная обеспеченность по московским наукоградам ниже, чем в среднем по области.

- Станут ли наукограды полюсами роста?

- Это вопрос не к ним, а к нашей экономике: нужны ли ей полюса роста. Сегодня это все равно, что в средневековой деревне, где ездили на телеге, предлагать форды. Сначала надо сформировать потребность населения, а потом предлагать автомобили. Готовность экономики пользоваться плодами высокой науки напрямую зависит от органичного развития всего комплекса экономики.

- Кризис это подстегнет?

- Конечно. На телеге выехать из кризиса нельзя. В законе о наукоградах все прописано. Но кризис не регламентируется законом.

- Будут ли инновационные проекты привязаны к богатым или бедным регионам?

- Это сложный вопрос, он не связан с антикризисными мерами. Мы два года назад предложили принять закон о социально-экономическом развитии страны, в том числе в разрезе регионов. Не принят. А когда нет закона, каждый губернатор изобретает свою программу развития, не корреспондируя с отраслевой стратегией. Национальная, региональная и отраслевая стратегии должны быть увязаны между собой. Такого нет.

Думаю, что должна быть политическая воля у нового руководителя Минрегионразвития, Виктора Федоровича Басаргина. У меня с ним был об этом разговор, и мы доведем до логического конца принятие такого закона. Он будет регламентировать реализацию концепции-2020, которую мы только что приняли. Тогда мы будем уверены, что алюминиевый завод на Дальнем Востоке не будет проектироваться в пяти местах сразу, поскольку каждый губернатор хочет поставить его у себя.

Надо ориентироваться на подход, который практиковался в СССР и США: прогноз социально-экономического развития на 25 лет, особенно по энергоресурсам. В США на 50 лет запретили использование своих углеводородов. Сейчас Сечин ведет переговоры с ОПЕК.

- Как будут финансировать инновации?

- В 2008 году появился закон о госкорпорации “Внешэкономбанк”. Это правительственный центральный банк развития и реконструкции, госкорпорация с бюджетными средствами. За последний год в банк поступили сотни миллиардов рублей, и есть перечень направлений деятельности: машиностроение, авиация, строительство, сельское хозяйство. Банк должен поддерживать инновационно-инвестиционную политику, в итоге - модернизацию экономики.

Чтобы страна сохранилась как государственная единица, требуется новый производственно-технологический уклад. Чем быстрее поймет это экономический блок, тем меньше будет потрясений. Еще 1,5 года назад Внешэкономбанк был просто операционным банком правительства, а сейчас у него на экспертизе сотни проектов. Он быстро обретает инновационные и модернизационные функции.

- Какие еще антикризисные новшества, например, в бюджете?

- Изменился сам бюджет. От трехлетнего планирования вернулись к одногодичному - как антикризисная мера. Оснований для паники в регионах нет. Минрегион должен потребовать от губернаторов обеспечить не просто занятость населения, а программу антикризисного развития. То есть не просто затыкать дыры, а предоставить ресурсы из стабфонда на программы. Например, увеличить на 40 - 50% строительство жилья. Новый министр сельского хозяйства предложила разумные подходы, ее поддержал президент. Если внедрять, потребуется миллионов 150 людей - а мы опасаемся безработицы...

Межбюджетные отношения

- Что еще необходимо регионам для преодоления кризиса?

- Прежде всего надо опираться на своевременную и достоверную информацию. До кризиса так и не удалось отладить федеральный мониторинг социально-экономического развития и систему статистической, налоговой и финансовой отчетности, чтобы быть постоянно в курсе ситуации в регионах и вовремя реагировать. Надо это завершить как можно быстрее, тем более что эта служба была еще в плане действий правительства на 2008 год. Осуществлять такой мониторинг должен Минрегион России.

В 2009 году на антикризисные меры предусмотрено направить в регионы 300 млрд рублей. Дополнительно, по результатам исполнения федерального бюджета за 2008 год, направляется 66,9 млрд. Из них на снижение напряженности на рынке труда - 43,7 млрд, на господдержку малого предпринимательства - 6,2 млрд, на поддержку отраслей экономики - 17 млрд рублей.

Самое уязвимое в этой мере место - модель и достоверность расчетов объема федеральной финансовой помощи конкретным регионам. И соответственно - объемов помощи из региональных бюджетов муниципальным образованиям. Причина в том, что методики и правила расчета межбюджетных трансфертов ориентированы на формулы и схемы для условий стабильной экономики. Если в условиях кризиса от этих стандартов отказаться, может появиться субъективизм, возврат к “индивидуальным подходам”.

Поэтому срочно нужна концепция межбюджетных отношений и управления финансами в 2009 - 2011 годах с учетом кризиса. Придерживаясь этой концепции, эксперты и региональные власти смогут выработать как стратегию реагирования на кризис, так и гибкую методику расчета межбюджетных трансфертов.

- Какие законы должны сопровождать межбюджетные трансферты в новых условиях?

- Требуется закон, который отрегулирует размеры федеральных налоговых льгот регионам пропорционально налогам, зачисляемым в федеральный бюджет. Скорее всего, мы согласимся с ФАС России в том, что льгота по уплате налогов по своей экономической природе является преимуществом, предоставляемым отдельным хозяйствующим субъектам, которое обеспечивает им более выгодные условия. Но по действующим законам это не может быть отнесено к государственной или муниципальной помощи.

Необходимо найти методику расчета тех доходов региональных и муниципальных бюджетов, что выпадают из ныне действующего льготного поля, и провести их полный учет. Проанализировав последствия изменений бюджетного и налогового законодательства на федеральном и региональном уровне в 2006 - 2007 годах, мы пришли к выводу, что регионы потеряли часть доходов своих консолидированных бюджетов.

По данным 77 субъектов федерации, в 2007 году общий объем выпадающих доходов составил порядка 190 млрд рублей, то есть 1/5 безвозмездных поступлений в региональные консолидированные бюджеты из федерального. Эта тенденция сохранилась и в 2008 году. Если судить по данным 43 регионов, сокращение доходов консолидированных бюджетов регионов в 2007 году составило более 38 млрд рублей, прогнозно в 2008 году - более 36 млрд.

Кроме того, целесообразно закрепить за региональными и местными бюджетами прямые налоги с немобильной и равномерно размещенной налогооблагаемой базой, при этом регионы дифференцировать исходя из доли конкретного налога в их собственных доходах. И главное - правительство должно разработать порядок, как оценивать результаты реализации антикризисных мероприятий в регионах.

Просевшее самоуправление

- Чего хотят региональные и местные власти - передать больше обязательств наверх или взять себе под дополнительное финансирование? У них нет опасений, что, получив деньги, они все равно не справятся с кризисом?

- Мы проанализировали итоги реализации 131-го закона в 2008 году и пришли к выводу, что цели реформы местного самоуправления достигнуты лишь частично. В условиях экономического кризиса самостоятельность управления финансами, наращивание налоговой базы органами местного самоуправления становится невозможным.

По итогам 2008 года у 70% муниципальных образований отсутствует перспектива развития, поскольку доходов местных бюджетов недостаточно. Эйфория и ожидания муниципалитетов сменились пессимизмом.

Когда принимали 122 - 131-й законы, считали, что услуги, которые должен получать человек в шаговой доступности (школа, больница, общественный порядок, содержание дорог), надо передать на местный уровень. Счетная плата уже три года говорит о проблеме: содержание федеральных дорог передано на уровень местных бюджетов, но им отдали полномочия, а деньги под публичные обязательства передать забыли...

В стране 24 219 муниципальных бюджетов, из них только 2% в состоянии выполнять переданные им функции. Надо расширить налоговые полномочия субъектов федерации по публичным обязательствам, иначе поселковые, районные, окружные муниципальные бюджеты не сведут концы с концами.

Подготовленное правительством финансово-экономическое обоснование к проекту ФЗ № 131 предусматривало, что объем налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов должен быть не менее 4,2% ВВП, а общий объем их расходов - 8,1% ВВП. Мы выявили, что объемы налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в 2006 - 2007 годах составили соответственно 2,2% ВВП и 2,3% ВВП, расходы - 5,6% ВВП и 5,9% ВВП. Наступило жуткое разочарование в этой форме правления.

Когда все производство практически во всех отраслях подсело, то, по нашим оценкам, за январь-февраль 2009 доходный потенциал регионов уже просел на 22 - 25%. Сейчас у органов местного самоуправления другого настроения нет, как вернуть эти полномочия субъектам федерации. Муниципалитеты подписывают договоры с региональными властями...

Замысел 131-го закона ввести самообложение граждан (разовый добровольный сбор средств на удовлетворение местных общественных нужд, установленный самим населением. - Прим. ред.) не реализован. В 2007 году его практиковали в 25 регионах: в бюджеты поселений поступило лишь 18 млн рублей - копейки!

В чем причина провала? Самообложение предполагает референдум, мероприятие затратное. Но главное - низкий уровень платежеспособности граждан в сельских поселениях. Однако отказываться от практики самообложения нельзя. В ней ключевой механизм местного самоуправления - непосредственное участие граждан в решении проблем места проживания.

Увязать стратегии

- Региональные власти хотят, чтобы Москва покрыла сокращение налоговой базы - из каких источников?

- Правительство рассматривает комплекс мер, чтобы конституционные обязательства перед субъектами федерации были обеспечены ресурсами. Счетная палата прогнозировала увеличение финансовой помощи по межбюджетным трансфертам на 650 млрд рублей. Не исключено, что потребуется и больше. Средства должны брать из стабфонда.

Есть резервный фонд. Надо чтобы эти средства шли не только на банковскую систему, которая живет сама по себе, как система в системе, для самообеспечения: не банки для экономики и страны, а страна для банков. Тревогу объявляют и президент, и правительство, ставятся жесткие требования перед ЦБ по поводу целевого назначения ресурсов, выделяемых для оздоровления банковской ликвидности: деньги должны идти в реальный сектор, а не на биржевые игры.

Больше России денег в антикризисные меры никто не вкладывает. Россия выделила 12% ВВП, в других странах - 1,5% - 2%. Позиции президента и правительства консолидированы на этот счет. Дело за эффективным вложением денег. Можно решить жилищную проблему - более 60% населения нуждаются в улучшении жилья или в новом жилье.

- А что с прозрачностью финансовых потоков и более жестким их контролем? Что могут сделать ваши коллеги на местах - региональные контрольно-счетные органы?

- При ограниченности ресурсов возникает нужда в более серьезном финансовом контроле расходования всех видов средств.

По свидетельству экспертов, “взяткой сопровождается почти половина актов по выдаче государственных кредитов или распределению бюджетных средств. Этому благоприятствует действующая налоговая система, согласно которой деньги, собираемые в регионах, должны попасть в федеральный бюджет, а потом снова вернуться в регион в виде трансфертов”. При наличии парламентского поручения Счетная палата может контролировать программы по противодействию коррупции. Это в рамках компетенции и контрольно-счетных органов субъектов РФ.

Системность и последовательность в увязке федеральных, ведомственных, региональных, муниципальных программ по противодействию коррупции отсутствует. Это касается и распределения межбюджетных трансфертов. Только в четырех (Минрегион, Минсельхоз, Рослесхоз, Федеральное дорожное агентство) из 36 федеральных органов исполнительной власти - главных распорядителей средств федерального бюджета по разделу “Межбюджетные трансферты” - предусмотрены мероприятия по противодействию коррупции при распределении трансфертов.

И только в двух регионах (Республика Марий Эл и Костромская область) в антикоррупционных программах предусмотрено сформировать и утвердить актами госорганов региона перечни должностей, в наибольшей степени подверженных риску коррупции.

Мы и до кризиса писали записки в правительство: надо усовершенствовать методику распределения объемов трансфертов в субъекты федерации, сбалансировать дотации, субвенции, требуется дифференцированный подход к каждому региону. У Москвы годовой бюджет за 10 последних лет больше 1 трлн рублей, у ряда регионов - 10 - 15 млрд. Предполагается, что они вырастут до 30 млрд, и - “ни в чем себе не отказывайте”. Счетная палата говорит Минфину: если такая дифференциация - значит, неправильная методика расчетов, неправильная формула распределения финансовой помощи и стимулирования развития экономического потенциала регионов.

- Насколько вертикаль власти себя оправдала экономически? Не было бы целесообразно вернуться и оживить механизмы федерализма, освободить зарегулированность из Центра?

- В условиях кризиса государство должно мобилизовать свои регулирующие функции. Если погибает отрасль, без которой экономика жить не может, государство с помощью налогового, бюджетного законодательства концентрирует административный, финансовый и управленческий ресурс.

Государство также повышает распределительные функции. Скажем, школы в условиях слабого финансирования не в состоянии выполнять свои обязательства по детскому питанию. По Московской области школа доплачивает 5 рублей в день на ребенка. Это ненормально мало с точки зрения здоровья населения. И государство должно перераспределить ресурсы: в школах 20 млн детей, и дотация должна рассчитываться исходя из 15 - 20 рублей на ребенка.

Без “ножек Буша”

- Какие можете назвать грамотные губернаторские решения стратегии выживания?

- Серьезные и успешные программы выживания в Мордовии, Белгородской области. В Белгороде мощный птицепром, доводят товарную продукцию до конечного вида, обеспечивают полстраны.

- От “ножек Буша” откажетесь?

- Если поддержим Белгород, то два-три года достаточно, чтобы отказаться от импорта. У губернатора Савченко большой набор мер, чтобы сохранить темпы не только в сельском хозяйстве. У них серьезные программы в машиностроении, стройкомплексе, науке, прикладных технологиях. Он не просто построил новый университет, но собрал ученых, открыл лаборатории, и научное сообщество работает над созданием технопарков по фундаментальным разработкам. Так он реализует потенциал области.

- А где полная неспособность управлять и полное бессилие?

- В таких регионах президент принимает административные меры, меняет руководство. К руководству 32 субъектов есть повышенные претензии и замечания от администрации президента по показателям, которые проверяются ежегодно: состояние жилья, дорог, экономики. В Ненецком округе произошла замена, там были серьезные причины. К Воронежской области было много претензий, туда сейчас пришел Гордеев. Скажем, в Воронеже вода подавалась по графику...

Если не сработает...

- Россию собственно финансовый кризис коснется меньше, чем другие страны?

- Отгородиться невозможно - у нас долларизация экономики.

- В какой мере финансовый кризис транслируется в реальную экономику России? Вы сами сказали, что наша финансовая система не сильно связана с реальной экономикой и не очень втянута в международные финансовые схемы.

- Россия не так уж и зависит от “мыльных пузырей”. Но сегодня корпоративные долги реального сектора экономики составляют 540 млрд долларов. Государство могло бы финансировать реальный сектор, но проценты в банковской системе были такие, что было выгодно брать из “мыльного пузыря”. Набрали. Он лопнул, однако настоящие долговые обязательства остались...

Болезненные процессы, связанные с корпоративным долгом, - единственная наша беда. Все остальное решаемо относительно безболезненно. О проблеме долга мы говорили четыре года назад, в том числе в Госдуме. Счетная палата била тревогу, пока долг рос со 120 млрд долларов в первый год до 380 млрд - в третий...

- Как собираются погашать?

- Кто как может. Дерипаска продает яхты, пароходы, строительный бизнес, завтраки не ест. Ему рекомендовано возвращать долги, набранные за рубежом. Это, конечно, не красит и финансовые институты России, которые не должны были допускать такого. Но государство не может позволить, чтобы алюминиевая отрасль рухнула. И наблюдательный совет банка реконструкции и развития РФ решил выделить 5 млрд долларов для финансового оздоровления. Эти деньги не гасят весь объем его долговых обязательств, но государство уже помогло.

- Ходят слухи, что возможна национализация имущества, приватизированного олигархами. Это правда?

- Не думаю. Какой смысл национализировать то, что работает эффективно? Другое дело, государство должно оказать поддержку и, забрав залоговые обязательства, сделать финансовое оздоровление. Когда предприятие выходит на эффективную, рентабельную работу, оно возвращает государству долги.

Я знаю, что по ряду статей законодательства США финансовое оздоровление и финансовое банкротство предполагаются одновременно. По решению суда долги списываются, происходит финансовое оздоровление, чистый бизнес продолжает работать по программе, зафиксированной не каким-то чиновником, а судом штата. Если не сработало - фиксируется банкротство. Нам нужно такое законодательство. Пока что у нас распределение помощи происходит по решению чиновников, а не суда.

Ключевой момент

- Какова может быть роль профсоюзов на местах?

- Это важный институт. Не исчерпал он себя. В период эйфории первичного накопления капитала Ельцин сказал: все формы первичного накопления хороши. По сути, ущемили права миллионов человек.

Сейчас, после подъема экономики и в условиях кризиса, люди опять заволновались. В России больше 2 млн человек оказались безработными, 5 - 6 млн - по статистике ООН. По официальным данным российской статистики на январь-февраль 2009 года, количество самоубийств в мире выросло за год на 20 - 25%, число обращений к психиатрам - на 30%.

Эта ситуация напомнила мне ту, которая развивалась в период более нестабильный. Мы не должны к ней вернуться. Когда в 1992 году останавливался авиапромышленный комплекс в Ульяновске, люди поднимались на 14-й этаж корпуса управления и прыгали, погибли 50 человек. Тогда появилась охрана. А средств на строительство “Авиастара” пошло больше, чем на БАМ: 16 млрд. рублей против 12,5 млрд. Это был суперзавод, 42 тысячи занятых. Выпускали в год по 300 - 400 самолетов, и военных, и гражданских. Сократили производство до пяти самолетов...

Государство положилось на рынок, который должен был сформировать спрос и предложение. Я дважды выносил вопрос на слушания в Совете Федерации, но отказ от авиастроения был государственной политикой. Сегодня, по решению конгресса США, американская компания купила 35% акций.

- Есть у нас резервы, чтобы не вернуться к ситуации 90-х?

- Разумеется. Нужен четкий и ясный закон о прогнозе социально-экономического развития. Нужны правила, по которым должны действовать и губернатор, и министр. В каждом регионе есть отраслевая, региональная программы развития, федеральные целевые программы. Существует как минимум четыре уровня программного подхода к инновационному развитию, но они никак друг с другом не увязаны, и это ключевой момент. Этой проблемой занимался с советских времен Институт развития и размещения производительных сил Гранберга.

Институт был создан Вернадским, а Леонтьев, один из его выходцев, стал лауреатом Нобелевской премии. Институт пытались закрыть, подчинить как департамент правительству, но он держится. Губернатор Аляски был его заказчиком. Сегодня институт не востребован, корпорации растащили оттуда всех специалистов... Весь мир пользуется нашими наработками, и опытом, и подходами в преодолении кризисных ситуаций. А у нас всё дискуссии: надо или не надо это делать...

Россия богата ресурсами - и природными, и интеллектуальными, и управленческими. Надо ими смело пользоваться.

Марина КАЛАШНИКОВА


“А” - справка

Сергей Николаевич Рябухин родился в 1954 г.

Работал на заводах Саратова и Ульяновска. В 1984 г. окончил Ульяновский политехнический институт. В 1992 - 1996 гг. - зам. главы администрации Ульяновской области - начальник управления внешних экономических связей. В 1996 - 2001 гг. - председатель законодательного собрания Ульяновской области, член Совета Федерации РФ.

С 2001 г. по настоящее время - аудитор Счетной палаты РФ.

Фото ИТАР-ТАСС